वित्त व्यवस्थापन : आत्तिनुपर्ने अवस्था छैन

डा. खिमलाल देवकोटा (संघीयता विज्ञ) 

आर्थिक रूपमा विश्लेषण गर्ने हो भने अर्थमन्त्री डा. युवराज खतिवडाले श्वेतपत्रमा उल्लेख गरे जस्तै संघीयताको वित्तीय व्यवस्थापन साँच्चिकै हाम्रा लागि निकै नै चुनौतीपूर्ण छ । तर, हरेक सिक्काका दुई पाटा जस्तै संघीयताले अवसर पनि दिएको छ । सेवाप्रवाहसँग तुलना गर्ने हो भने हाम्रो संघीयता महँगो छैन । हिजो सामान्य कामका लागि नागरिकलाई सिंहदरबार धाउनुपथ्र्यो । अहिले अधिकांश कामहरू स्थानीय तहमा नै हुन्छन् । संघीयताले आन्तरिक बसाइ–सराइलाई नियन्त्रण गर्छ । कर प्रशासनलाई चुस्त गर्ने हो भने साविकको तुलनामा कैयौं गुणा बढी राजस्व संकलन गर्न सकिन्छ ।

संविधान जारी भए पश्चात् संघीयता कार्यान्वयनको दृष्टिले महत्वपूर्ण उपलब्धिहरू भएका छन् । साविक सिंहदरबारको अधिकार संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा बाँडफाँड पश्चात् तीन तहकै सरकारहरू बनेका छन । झन्डै २० वर्षको शून्यता पश्चात् जनताले घरदैलोमा सरकार पाएका छन् । नयाँ शिराबाट प्रदेशको काम प्रारम्भ भएको छ । संविधानले प्रदान गरेका अधिकारका आधारमा सिंहदरबारका जिम्मेवारीहरू बिस्तारै तल सर्दै छन् । जिम्मेवारीका आधारमा कर्मचारी, वित्तीय साधन र स्रोत, मन्त्रालय÷कार्यालय आदि सबैको पुनःसंरचनाका कामहरू धमाधम हुँदै छन् । समग्र संघात्मक व्यवस्थाकै लागि संवैधानिक आयोगका रूपमा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको व्यवस्था संविधानमा छ । आयोगको सचिवालय पनि गठन भई कार्यआरम्भ गरिसकेको अवस्था छ । यस आयोग सहित संविधानमा १३ वटा संवैधानिक आयोगको व्यवस्था छ ।

संविधानले गाउँपालिका र नगरपालिकाका लागि २२ किसिमका कार्यक्षेत्रसँग सम्बन्धित एकल अधिकार प्रदान गरेको छ । यी अधिकारमा नगर प्रहरी, सहकारी संस्था र स्थानीय कर संकलनदेखि शिक्षा, स्वास्थ्य, खानेपानी, सडक, कृषि, सिँचाइ, पशु, सहकारी, वातावरण, जलविद्युत्, वन्यजन्तु, खानी, भाषा, संस्कृति, ऊर्जा, विपद् व्यवस्थापन जस्ता स्थानीय सेवासँग सम्बन्धित क्षेत्रहरू छन् । यस बाहेक संविधानमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका लागि साझा अधिकारको सूची समेत छ ।

संविधानले भन्सार, अन्तःशुल्क, मूल्य अभिवृद्धि कर, संस्थागत आयकर, व्यक्तिगत आयकर, पारिश्रमिक कर, राहदानी शुल्क, भिसा शुल्क, पर्यटन दस्तुर, सेवा शुल्क दस्तुर, दण्ड जरिवाना संघलाई दिएको छ । घरजग्गा रजिस्ट्रेसन शुल्क, सवारी साधन कर, मनोरञ्जन कर, विज्ञापन कर, पर्यटन, कृषि आयमा कर, सेवा शुल्क दस्तुर, दण्ड जरिवाना प्रदेशलाई छ । स्थानीय कर (सम्पत्ति कर, घर बहाल कर, घर जग्गा रजिस्टे«सन शुल्क, सवारी साधन कर), सेवा शुल्क दस्तुर, पर्यटन शुल्क, विज्ञापन कर, व्यवसाय कर, भूमिकर (मालपोत), दण्ड जरिवाना र मनोरञ्जन कर स्थानीय तहका लागि छ । प्रदेश र स्थानीय तहका धेरै राजस्व अधिकारहरू बाझिएका छन । जस्तो ः घरजग्गा रजिस्ट्रेसन शुल्क, सवारी साधन कर, मनोरञ्जन कर, विज्ञापन कर, पर्यटन शुल्क आदि ।

स्थानीय तहको संरचना
स्थानीय निकायको पुनःसंरचना हुनुभन्दा अगि ३१५७ गाउँ विकास समितिहरू, महानगरपालिका र उपमहानगरपालिका सहित २१७ नगरपालिकाहरू, ७५ वटा जिल्ला विकास समितिहरू थिए । संविधानले नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने र स्थानीय तह अन्तर्गत गाउँपालिका, नगरपालिका र जिल्लासभाको व्यवस्था गरेको छ । नेपाल सरकारले गठन गरेको स्थानीय तह पुनःसंरचना आयोगको सिफारिसलाई सामान्य परिमार्जन गरी सरकारले ७५३ वटा गाउँपालिका र नगरपालिका बनाएको छ । पुनःसंरचना पश्चात् भएको निर्वाचनमा ३५ हजार ४१ जनप्रतिनिधि आएका छन् । कुल जनप्रतिनिधिमा ४०.९६ प्रतिशत महिला छन् । १८.७४ प्रतिशत दलित महिला छन् ।

संघीयता र संघीयतापूर्वको सरकारको बनोट

वित्तीय अधिकारको बाँडफाँड र व्यवस्थापन
संविधानले भन्सार, अन्तःशुल्क, मूल्य अभिवृद्धि कर, संस्थागत, व्यक्तिगत तथा पारिश्रमिक कर, राहदानी शुल्क र भिसा शुल्क लगायतका अधिकारहरू संघलाई दिएको छ । आव ०७२÷७३ मा संकलित कुल राजस्वमा यी कर तथा शुल्कको भार ९४ प्रतिशत छ । संविधानले प्रादेशिक र स्थानीय तहका लागि खासै राजस्व अधिकार दिएको छैन । तर, प्रधानमन्त्री कार्यालयले विगत तीन वर्षको तथ्यांकका आधारमा गरेको एक अध्ययन अनुसार ८६ प्रतिशत राजस्व अधिकार संघका लागि छ । प्रदेश र स्थानीय तहका लागि क्रमशः ६ प्रतिशत र ८ प्रतिशत राजस्व अधिकार छ । एक वर्षको तस्बिरले वास्तविक विवरण दिन सक्दैन । प्रधानमन्त्री कार्यालयको विवरणलाई नै आधिकारिक मान्ने हो भने पनि करिब ९० प्रतिशत राजस्व अधिकार संघका लागि छ ।

वित्तीय अधिकार धेरै संघमा राखेपछि वित्तीय हस्तान्तरणको माध्यमबाट खर्च पूर्ति गर्नुपर्ने संविधानको आशय छ । वित्तीय हस्तान्तरणका रूपमा संविधानतः चार किसिमका अनुदानहरू प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई वितरण गर्नुपर्ने हुन्छ । राजस्व बाँडफाँडबाट पनि प्रदेश तथा स्थानीय तहले संघबाट वित्तीय सहयोग प्राप्त गर्नेछन् । कानुन त अब मूल्य अभिवृद्धि कर र अन्तःशुल्क (आन्तरिक उत्पादनको) को १५÷१५ प्रतिशत प्रदेश तथा स्थानीय तहले प्राप्त गर्नेछन् । यसका अलावा प्राकृतिक साधन रोयल्टीको २५÷२५ प्रतिशत प्रदेश तथा स्थानीय तहले प्राप्त गर्ने कानुन व्यवस्था छ । वित्तीय हस्तान्तण लगायतको व्यवस्थापन सन्दर्भमा सुझाव दिन संवैधानिक निकायका रूपमा संविधानमा राष्ट्रिय प्राकृति स्रोत तथा वित्त आयोग छ ।

अन्तर्सरकारी वित्तीय हस्तान्तरण ः संस्थागत संरचना
संविधान अनुसार राज्य शक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले गर्ने व्यवस्था छ । अनुसूचीमा तीन तहकै सरकारका लागि अधिकारको सूची छ । यसै गरी संघ र प्रदेश र संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका लागि साझा सूची समेत छ । संविधान अनुसार यी तीन तहका सरकारले आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्रको आर्थिक अधिकार लगायतका विषयमा कानुन बनाउने, वार्षिक बजेट बनाउने, निर्णय गर्ने, नीति तथा योजना तयार गर्ने र त्यसको कार्यान्वयन गर्न सक्छन् । तर, वैदेशिक सहायता र ऋण लिने अधिकार नेपाल सरकारमा मात्र निहित रहेको व्यवस्था संविधानमा छ ।

संविधानको धारा ६० राजस्व स्रोतको बाँडफाँडसँग सम्बन्धित छ । यस धाराले अन्तरसरकारी वित्त हस्तान्तरण सम्बन्धी व्यवस्थालाई परिभाषित गरेको छ । यस अनुसार सरकारले संकलन गरेको राजस्व संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका बीच न्यायोचित वितरण गर्ने व्यवस्था मिलाउनुपर्नेछ । प्रदेश र स्थानीय तहले प्राप्त गर्ने वित्तीय हस्तान्तरणको परिमाण आयोगको सिफारिस अनुसार हुने व्यवस्था छ । नेपाल सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहलाई खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमताका आधारमा वित्तीय समानीकरण अनुदान वितरण गर्नुपर्नेछ भन्ने व्यवस्था समेत छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच राजस्वको बाँडफाँड गर्दा सन्तुलित र पारदर्शी रूपमा गर्नुपर्ने भन्ने व्यवस्था छ । प्रदेशले समेत स्थानीय तहलाई वित्तीय हस्तान्तरण गर्नुपर्ने भन्ने व्यवस्था संविधानमा छ ।संविधानमा उल्लिखित राजस्व बाँडफाँड र अन्तरसरकारी वित्तीय हस्तान्तरणलाई व्यवस्थित गर्न दुईवटा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग र अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन आइसकेका छन् । अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनमा नेपाल सरकार, प्रदेश तथा स्थानीय तहको राजस्वको अधिकार, राजस्व बाँडफाँड, अनुदान, ऋण, बजेट व्यवस्थापन, सार्वजनिक खर्च तथा वित्तीय अनुशासन लगायतका विषयलाई व्यवस्थित गर्ने प्रावधानहरू उल्लेख गरिएको छ ।

संघीय संरचनामा मुलुकको साधन र स्रोतको न्यायोचित बाँडफाँड लगायतका काम गर्न संवैधानिक अंगका रूपमा संविधानमा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको व्यवस्था छ । यस आयोगको मुख्य कार्यक्षेत्रमा संघीय सञ्चित कोषलाई संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका बीच परिमाण सहित बाँडफाँडका लागि सिफारिस गर्नु हो । यसै गरी प्रदेशको सञ्चित कोषलाई समेत प्रदेश र स्थानीय सरकारका बीच बाँडफाँडका लागि सिफारिस गर्नु रहेको छ । कामलाई बजेट, संस्था तथा कर्मचारीले पछ्याउनुपर्छ भन्ने मान्यता छ । संविधानले प्रान्तीय र स्थानीय स्तरका कामहरू क्रमशः प्रदेश र स्थानीय तहलाई प्रदान गरेको छ । संविधानको अनुसूचीमा उल्लिखित अधिकार सूचीहरूको सामान्य विश्लेषणका आधारमा आव ०७४÷७५ को बजेटलाई कार्यगत क्षेत्रका आधारमा सरकारका विभिन्न तहहरूका बीच बाँडफाँड गरिएको छ । सामान्य सेवा अन्तर्गत संघका लागि ४५ प्रतिशत र बाँकी ५५ प्रतिशतमा प्रदेशका लागि ३० प्रतिशत र स्थानीय तहका लागि २५ प्रतिशत प्रस्तावित छ । संविधानमा रक्षा सम्बन्धी सम्पूर्ण अधिकार संघका लागि रहेको हुँदा यस अन्तर्गतका सबै व्यय अनुमान बजेट संघका लागि छ । माध्यमिक तहसम्मको अधिकार स्थानीय तहका लागि रहेको हुँदा शिक्षाको ५५ प्रतिशत व्यय अनुमान बजेट स्थानीय तहका लागि प्रस्तावित छ । समग्रतामा कुल व्यय अनुमानमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका लागि क्रमशः ४५ प्रतिशत, २६ प्रतिशत र २९ प्रतिशत छ । साविक सिंहदरबारले प्रयोग गर्ने गरेका जिम्मेवारीहरूमध्ये ५५ प्रतिशत जिम्मेवारीहरू प्रदेश र स्थानीय तहमा गएको छ । वित्तीय स्रोतको व्यवस्थापन गर्दा यस जिम्मेवारीलाई आधार मान्नुपर्ने हुन्छ ।

स्थानीय तथा प्रदेशको एकल अधिकार सूचीमा रहेको तर दोहोरिएको कर अधिकार जस्तै घरजग्गा रजिस्ट्रेसन शुल्क, सवारी साधन कर, मनोरञ्जन कर र विज्ञापन कर स्थानीय र प्रदेशको बाँडफाँडको सूचीमा छ । अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनका आधारमा यस बाँडफाँडलाई आधार मानिएको छ । एकल कर प्रशासनका आधारमा कुन तहको सरकारले आधार र दर तोक्ने र कुन तहको सरकारले संकलन गर्ने भन्ने व्यवस्था समेत ऐनमा छ । जस्तो ः घरजग्गा रजिस्ट्रेसन शुल्कको आधार र दर तोक्ने अधिकार प्रदेश सरकारलाई दिइएको छ भने संकलन स्थानीय तहले गर्नेछ । यी करको बाँडफाँड कसरी गर्ने भन्ने व्यवस्था ऐनमा छैन । संविधानले प्रदेशका लागि खासै धेरै राजस्व अधिकार नदिएको हुँदा तुलनात्मक रूपमा अलि धेरै रकम प्रदेशका लागि प्रस्ताव गरिएको छ ।

निष्कर्ष तथा सुझावहरू
राज्यशक्ति प्रयोगका सवालमा संविधानले तीन तह (संघ, प्रदेश र स्थानीय) का सरकारका लागि बराबर अधिकार प्रदान गरेको छ । अब केन्द्रीय स्तरका योजना तथा कार्यक्रमहरू संघले गर्नेछ भने प्रदेश र स्थानीय स्तरका योजनाहरू क्रमशः प्रादेशिक र स्थानीय सरकारले गर्छ । सडक, सिँचाइ, खानेपानी, कृषि, विद्युतीकरण, आदि क्षेत्रको विकासका लागि ससर्त अनुदान र साविक निसर्त अनुदानका रूपमा वित्तीय समानीकरण अनुदान बाहेकका कार्यक्रमहरूमा संघको प्रदेश र स्थानीय तहका लागि त्यति सहयोग प्राप्त हुने देखिँदैन । संविधान अनुसार ससर्त अनुदान, समानीकरण अनुदान, समपूरक अनुदान र विशेष अनुदान बाहेकमा वित्तीय हस्तान्तरण हुने अवस्था छैन । तीन तहकै सरकारका लागि राजस्वका दायराहरू सीमित छन् । सम्भाव्यता पनि छैन । कृषि क्षेत्रमा लाग्ने कर बाहेक प्रदेशको कुनै थप राजस्व अधिकार छैन । विद्युत्, पवर्तारोहण, वन आदि प्राकृतिक स्रोतको उपयोगबाट संकलन हुने राजस्व सीमित छ । यस क्षेत्रको राजस्व तीन तहकै सरकारका लागि बाँडफाँड गर्नुपर्ने हुन्छ । २७५ सदस्यीय प्रतिनिधिसभा, ५९ सदस्यीय राष्ट्रियसभा, सात प्रदेशमा ५५० सदस्यीय प्रादेशिक सभा, १३ वटा संवैधानिक आयोग, प्रदेशमा विभिन्न मन्त्रालयहरू, प्रदेश प्रमुख, मुख्यमन्त्री लगायतकालाई निवासस्थान, विभिन्न मन्त्रालय तथा कार्यालयहरूको भौतिक पूर्वाधार निर्माण तथा सञ्चालनका क्षेत्रमा ठूलो धनराशि खर्च गर्नुपर्ने हुन्छ ।

हरेक प्रदेशमा संसद्भवन, अदालत, विभिन्न मन्त्रालयहरूका लागि भवन प्रशासनिक एकाइहरूको गठन समेत गर्नुपर्ने हुन्छ । आर्थिक रूपमा विश्लेषण गर्ने हो भने अर्थमन्त्री डा. युवराज खतिवडाले श्वेतपत्रमा उल्लेख गरे जस्तै संघीयताको वित्तीय व्यवस्थापन साँच्चिकै हाम्रा लागि निकै नै चुनौतीपूर्ण छ । तर, हरेक सिक्काका दुई पाटा जस्तै संघीयताले अवसर पनि दिएको छ । सेवाप्रवाहसँग तुलना गर्ने हो भने हाम्रो संघीयता महँगो छैन । हिजो एउटा सामान्य कामका लागि नागरिकलाई सिंहदरबार धाउनुपथ्र्यो । अहिले अधिकांश कामहरू स्थानीय तहमा नै हुन्छ । अलिकति ठूला काम गर्नुपरेमा प्रदेशमा हुन्छ । झिनामसिना काममा सिंहदरबार धाउनु पर्दैन । संघीयताले आन्तरिक बसाइसराईलाई समेत नियन्त्रण गर्छ । फेरि हाम्रो कर प्रशासनलाई चुस्त गर्ने हो भने साविकको तुलनामा थप कैयौं गुणा बढी हामी राजस्व संकलन गर्न सक्छौं । संघीयता व्यवस्थापनमा सबभन्दा बढी प्राथामिकता प्रदेश सञ्चालनलाई ध्यान दिनु जरुरी छ । स्थानीय तहमा कर्मचारी समायोजन सम्बन्धी काम सोचे अनुसार सहज ढंगले अगाडि बढ्न सकेको छैन । कैयांै स्थानीय तहमा कर्मचारीको अभावका कारण सामान्य सिफारिस लगायतका कामहरू पनि प्रभावित छन् । संघीयता व्यवस्थापनकै सन्दर्भमा प्रदेश तथा स्थानीय तहमा विषयगत ऐन कानुनहरू निर्माण गर्नुपर्ने हुन्छ ।

श्वेतपत्रमा उल्लेख गरिए जस्तै निश्चय पनि हामीकहाँ अझै पनि चरम गरिबी छ । बेरोजगारी छ । रोजगार र आयका अवसर नहुँदा दैनिक सयौं युवाहरू बिदेसिन्छन् । हामी व्यापारमा लगभग पूरै परनिर्भर छौं । सरकारी संयन्त्रहरू निकम्मा जस्तै भएका छन् । भ्रष्टाचारले माथिदेखि तलसम्म जरो गाडेको छ । जनताले सेवा र सुविधाहरू प्रभावकारी तरिकाले प्राप्त गर्न नसकिरहेको अवस्था छ । हामीसँगै स्वतन्त्र भएका मुलुकहरू अहिले कहाँ पुगिसके । विश्वको कुल गार्हस्थ्य उत्पादनमा चीन दोस्रो नम्बरमा पर्छ । यसै गरी भारत छैटौं नम्बरमा पर्छ । तर, अझै पनि हामी अति कम विकसित राष्ट्रको श्रेणीमा छौं । छिमेकी मुलुकसँग तुलना गर्दा हामी प्रायः सबै सूचकमा पछि छौं । देशभित्रकै कुरा गर्ने हो भने पनि सामाजिक, आर्थिक, पूर्वाधार विकास लगायतका क्षेत्रमा असन्तुलन छ । विकाससँग सम्बन्धित यी कुराहरूलाई वाम गठबन्धनका नेताहरूले चुनावमा जोडतोडका साथ उचाले ।

बहुमतका साथ सरकारमा बनेमा मुलुकको प्रतिव्यक्ति आम्दानी, कुल गार्हस्थ्य उत्पादन, सामाजिक–आर्थिक सूचकहरूमा आमूल परिवर्तन गरिने प्रतिबद्धता समेत नेताहरूबाट भयो । यसको रिफ्लेक्सन चुनावमा भयो । निश्चय पनि मुलुकको राजस्वको भकारीलाई समृद्ध बनाउने, रोजगारी र आयको वृद्धि मार्फत नागरिकको जीवनस्तरमा सुधार गर्ने र भ्रष्टाचारलाई शून्यमा झार्ने प्रतिबद्धता अनुसारको काम हुन जरुरी छ । माओवादी द्वन्द्व, राजतन्त्र, जातीय राज्य, मधेस आन्दोलन आदि जस्ता चुनौतीहरूको सजिलै समाधान गरेको नेपालका लागि अब केवल संघीयताको व्यवस्थापन मात्र हो । हामी यसमा आत्तिनुपर्ने अवस्था छैन । राजनीतिक विकेन्द्रीकरणको प्रयोग सुरु भइसकेको छ । आर्थिक विकेन्द्रीकरण आंशिक रूपमा भइसकेको छ । बाँकी कामहरू अबको बजेटबाट प्रतिविम्बित हुने नै छ । अबको चुनौती प्रशासनिक विकेन्द्रीकरण नै हो । प्रशासनिक विकेन्द्रीकरणमा केही समस्या, द्विविधा र चुनौतीहरू छन् । केही चुनौतीहरू निश्चय पनि बजेटले सम्बोधन गर्नेछ । बाँकी बिस्तारै समाधान हुने विश्वास छ । उपरोक्त विविध वस्तुस्थितिका अलावा मुलुकको अर्थव्यवस्था राम्रोसँग बुझेको अर्थमन्त्री पाएको सन्दर्भमा संघीयताको वित्त व्यवस्थापनमा हामी आत्तिनुपर्ने कुनै अवस्था समेत छैन ।